[提要]最近，建设部、国家发改委、财政部等八部委联合下发了《关于城镇供热体制改革试点工作的指导意见》（以下简称《指导意见》）。这是国家有关部委第一次正式、系统、全面地提出供热体制改革的基本方针、原则和政策，指明了供热体制改革的最终目标和大方向，对于指导我国各地的城镇供热体制改革和供热市场化进程具有重要的积极作用。一、《指导意见》对于促进城镇供热体制改革具有重要意义1.《指导意见》明确提出了供热体制改革要"实行用热商品化、货币化"的指导思想，为供热体制改革奠定坚实的基础。我国城镇集中供热体制形成于计划经济时代，是建立在住房公
最近，建设部、国家发改委、财政部等八部委联合下发了《关于城镇供热体制改革试点工作的指导意见》（以下简称《指导意见》）。这是国家有关部委第一次正式、系统、全面地提出供热体制改革的基本方针、原则和政策，指明了供热体制改革的最终目标和大方向，对于指导我国各地的城镇供热体制改革和供热市场化进程具有重要的积极作用。
一、《指导意见》对于促进城镇供热体制改革具有重要意义
1.《指导意见》明确提出了供热体制改革要"实行用热商品化、货币化"的指导思想，为供热体制改革奠定坚实的基础。我国城镇集中供热体制形成于计划经济时代，是建立在住房公有、个人用热、单位付费的基础上。随着我国经济改革和对外开放以及市场经济体制的逐步建立，原有的城镇供热体制已不能适应新的形势的发展要求，严重制约城镇集中供热事业的发展，妨碍了城镇集中供热效率提高，为此，国家有关部门和地方各级政府一直在积极研究和努力探索推进供热体制改革，并在一些城市进行了改革试点。经过近十年的改革实践和探索，大家对于供热改革有了基本的共识，即城镇供热要想建立符合社会主义市场化要求的体制，就必须实行根本性改革。因此就要明确"热"是商品，供热应按照市场经济的基本规律来办。《指导意见》提出了供热体制改革要"实行用热商品化、货币化"、实行谁用热谁交费的机制，第一次在城镇供热体制改革指导思想上奠定供热体制改革理论的基础。为确立供热体制改革的总体方向扫清了目标。
2.《指导意见》确定的供热体制改革要全面推开的基本思路有利于供热体制改革顺利推进。供热改革实践表明，城镇供热体制改革既要进行旧供热行政管理体制的变革、国有供热企业改制、传统福利观念的转变、落后供热技术的改造，还要建立城镇供热保障制度、改变供热采暖补贴制度，同时涉及建立完善各项有关政策和法规，因此是一项复杂的系统工程。系统内部有关各方既相互独立、相互制约，又互相依存、互为条件。仅仅进行其中某一项或某一方面的改革，是远远不够的，必须进行全面彻底的改革。为此，《指导意见》确定了供热体制改革要对供热收（计）费制度改革、供热管理体制改革、供热企业改革以及建立城镇供热保障制度等实行全面推开、协同互动的基本思路，提出要实行暗补变明补、实施城镇供热特许经营制度、加快建立现代企业制度。
3.《指导意见》确定的"保本微利"的热价制定原则和逐步实行按用热量计量收费改革等一系列方针政策对于解决城镇供热发展中长期存在的矛盾和问题具有重要意义。长期以来，在城镇供热改革与发展中存在许多矛盾和问题，其中热价制定原则就是其中一个。过去城镇供热的建设资金大都来自于政府对公用事业领域的投资，所以城镇供热的热价制定大多按照"保本"原则制定。由于城镇供热的迅速发展需要大量资金，政府投资已无法满足城市发展的需求。所以必须改革城镇供热投融资改革体制，吸引多种投资参与城镇供热建设，为此就必须使民间投资在保本的基础上有所微利。"保本微利"的原则确定对于保证城镇供热可持续发展具有重要意义。
现行热费是按照面积收费，具有很大的弊端，所以必须改革既有的热费计价方式。但是由于城镇供热住宅存量基数大，需要投入大量的设施改造费用，因此《指导意见》对现有住宅的改造，明确地提出各地应根据本地实际情况"逐步实行按用热量收费制度，积极推进城镇现有住宅节能改造和供热采暖设施改造"。一方面确定要进行既有住宅的供热设施改造，另一方面要求改造要逐步进行。这就为供热计量改革明确原则、方针和政策。
二、城镇供热体制改革的重点、难点及应注意的问题
研究我国即将推开城镇供热改革试点的突破点，首先应着眼于两个突破：一个是"暗补变明补"；一个是建立城市弱势群体供热保障制度。
1."暗补变明补"是城镇供热体制改革的重点之一。"暗补变明补"是把以前由单位替职工交纳的采暖费用，理入职工工资，直接向供热企业交纳。其好处是：有利于解决企业单位拖欠职工热费，保护职工正当权益；有利于明确交费主体和责任，用热像使用水、电、燃气一样实现供需直接见面，促进供热服务质量的提高；有利于解决供热企业热费欠收问题，提高企业搞好供热积极性。从长远看，实现"暗补变明补"，理顺了供热市场的各主体间的关系，促进供热市场化，使城市供热走上健康发展轨道。这项改革关键是补贴能否顺利实现转化。"暗补变明补"不仅仅是现有热费资金循环方式的转变，而是涉及采暖用户切身利益，关系到能否实现供热体制改革取得突破的关键，因此，在供热体制改革中必须高度重视、认真对待。
2."建立城市低收入群体的供热保障制度"是城镇供热改革的难点之一。冬季供暖是北方冬季居民基本生存条件之一，城市低收入群体的供热保障不仅关系到社会稳定，也关系到供热体制改革的顺利与否、乃至关系到改革本身的成败，因此必须高度重视城市低收入群体的供热保障问题。多年来，各地政府为解决城市低收入群体的供热保障采取许多办法和措施，同时也从制度化、规范化等不同角度进行积极的探索和改革。由于城市低收入群体的供热保障体系还没有建立，所以各地采取的措施、解决的办法以及资金来源各式各样，没有统一的标准。因此，要通过改革争取尽快建立起制度化、规范化、法制化的城市低收入供暖保障体系，从根本上解决城市低收入群体的供热保障问题。这项改革既是重点也是难点，需要研究一系列政策、制定一系列制度，还需做大量深入细致的工作。
3.供热体制改革应注意的问题。现在，对于供热体制改革有两种倾向需要注意，其中一个是畏难情绪。供热体制改革是一项复杂的系统工程，既涉及城镇居民利益，又涉及单位和企业的利益，还涉及与财政、价格、社会保障等多项相关政策的改革，同时还有供热按计量收费等技术方面问题。由于改革滞后，造成改革的困难越来越多、改革的难度越来越大、改革的矛盾越来越深、改革的代价越来越高。因此一些人对供热体制改革信心不足，产生畏难情绪。改革是城镇供热唯一的出路。近10年的各地供热改革实践表明，供热改革早改比晚改好，供热改革进展快的城市，供热的困难和发展的阻力要比改革慢的城市小得多，因此供热改革越晚越被动。各地供热体制改革经验证明，供热改革一个重要的因素是，改革者要有信心、要坚定信心，否则就容易在供热体制改革中畏缩不前、摇摆反复，乃至导致失败。
还有一种倾向是供热体制改革急躁情绪。由于供热体制改革涉及方方面面，具有长期性特点，尤其对供热体制存在的各种顽症痼疾，需要做大量耐心、细致和艰苦工作。对于这种情况一些同志思想准备不足，在改革中遇到困难，便产生急躁情绪。在研究制定改革政策、措施以及方案时缺乏系统研究、精心设计和充分准备，仓促出台改革政策、措施，引起了不必要的麻烦。最近在有些地方已出现这种苗头，在供暖分户计量改造中尤其突出。所以，在供热体制改革中，要坚决杜绝急躁情绪，充分认识供热体制改革的艰巨性、复杂性，树立长期作战的思想，在改革前要做好充分的思想准备、方案准备和舆论准备，对于改革过程中可能引起的震动和矛盾制定改革预案和应对解决办法，把改革不利影响降至最小。
三、供热体制改革的趋势
1.实行城镇供热特许经营制度。行业管理体制是供热体制改革中重要一环，经过供热体制改革后，行业管理体制将发生重大改变。行业行政主管部门将从管企业转变为管市场，从对企业负责转变为对公众负责、对社会负责。行业主管部门的主要职责是制定市场规则，创造公开、公平的竞争环境；加强市场监管，规范市场行为。城镇供热实行特许经营制度。在统一管网规划、统一市场准入、统一价格监管的前提下，国有、私有和合作经营的企业通过供热竞标的方式，与城市政府签订合同，参与城镇热源厂、供热管网的建设、改造和经营。
2.出现多种所有制的供热企业。经过深化国有供热企业改革，加快建立现代企业制度。国有供热企业通过吸收多种经济成分，改制为多元投资主体的有限责任公司或股份有限公司。改制后，国有供热企业在产权制度、经营机制、用工制度等实现了根本性的转变，国有供热企业通过加强管理，加快企业技术进步，强化成本约束机制等等，增强市场适应力和竞争力。同时其他行业的企业也将以参股、控股、兼并或竞争特许经营权的方式参与城镇供热建设、经营和管理。供热事业的规模化、集约化会有很大发展。
3.节能建筑和节能技术手段将获得快速发展。改革按面积收费制度实行按热量计量收费后，会大大激发采暖居民节能积极性，他们将会对供热节能设备、节能技术和方法非常关心和积极采用。所以供热节能新设备、新技术、新方法将会获得快速发展，具有良好的市场前景。供热改革对节能建筑发展也具有很好的促进作用。
